81参见章剑生:《行政行为说明理由判解》,武汉:武汉大学出版社,2000年。
这至少说明，全国人大及其常委会的决议、决定（除非这个决议、决定本身就是法律），不是审查行政法规、地方性法规的上位法依据，也可以进一步说明，它们的法律效力是不能一概地与法律同等视之的。也是在2020年，全国人大常委会通过了关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定。
6.在批准条约协定之外，凡属对外发表宣言、声明、呼吁，以及表明国家立场、阐明外交原则等事项，应当称决议而不宜称决定。有的是带有法律询问答复性质的，如1955年、1956年通过的关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表问题的决定，关于地方各级法院院长、检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定，关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。在应当或者适宜作出决议的事项大体界定清楚后，适宜作出决定的范围就相对清晰了。决定宣布进入紧急状态，也是有了法律，常委会以执行法律的方式决定宣布进入紧急状态。作出这个决议前，常委会听取了国务院秘书长陈俊生的汇报，对国务院在扑火救灾工作中采取的措施表示满意，深刻总结了教训，批准撤销林业部部长职务，并对相关各方面的工作进一步提出要求。
而重大问题的决定与有关法律问题的决定的区别，也难以界定。再比如，决议是要求贯彻执行，而决定对重要事项或重大行动做出安排，不也是要求执行吗？所以，两者在效力上都要求贯彻执行，实际是没有区别的。根据1954年宪法，大会下设民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和提案审查委员会五个专门委员会，其中，民族委员会和法案委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。
其次，在修改内容上，两部法律各涉及原法所确定的七个基本制度，特别是将民族区域自治制度的定位从过去的重要政治制度提升到了基本政治制度。〔35〕由于会议时间短、议程多、任务重、预算专业性强，全国人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案。如前所述，维护全国人大的最高权威，是国家权力民主正当性的需要，但在现实中大会的最高地位并不稳固，有时与全国人大常委会职权和功能发生冲突。例如，在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时，李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了大会在常务委员会之上的特质。
故而，应将两院代表总数控制在1000人左右。这一方面会违背宪法所确定的基本体制，另一方面因常委会民主性的稀薄，也容易引发民主危机。
所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。但从理论上来说，1982年宪法的规定并不意味着全国人大常委会可以无限制地任免国务院的组成人员，1954年宪法的精神仍然应当贯彻。1982年宪法施行之后，较大范围的机构改革都是由全国人大来批准的。下表是从全国人大及其常委会自成立以来立法数量上的总量对比（参见表1）。
表1：全国人大及其常委立法数量的对比表（1954年9月15日至2012年8月31日） （二）常委会立法对现实的控制力日臻发达 上文主要还是数量的问题，但更重要的是，在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突。随着全国人大常委会不断地发展和完善，作用不断增强，可以设想逐步增加常委会组成人员的数量，减少全国人大代表的数量，将全国人大和常委会的职权逐步合一，直至由双重议员制变成单一议员制。例如，1993年6月22日，项淳一同志作法律委员会关于《农业基本法（草案）》审议结果的报告时说： 关于本法名称，国务院关于农业基本法的议案本来是提请全国人大常委会审议决定提请八届全国人大一次会议审议的，如果本法仍然称作农业基本法，按照宪法规定，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律属于全国人民代表大会的职权，这部法律的审议就要等到明年春天召开的八届二次全国人民代表大会。人大的内部构造正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。
（一） 监督的形式与常委会的监督权 现行宪法对于全国人大的监督权仅限于以下几项明确规定：第一是第62条第2项的监督宪法的实施，第二是改变或者撤销常委会不适当的决定，第三是第63条的罢免中央国家机关的组成人员，第四是第65条第3款的罢免常委会组成人员，第五是听取常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。难以否认，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非小修小补。
这些建议得到了热烈讨论。属于政府职权范围的事项，常委会不作决定。
〔27〕 1954年宪法第48条第2款，1982年宪法第86条第3款。在县乡级人大，由于事务相对较少，设置纯粹的一院制更是必要之举。1979年对1978年宪法进行修改时，在地方人大（除乡镇外）设置了常委会，这样就在整个国家权力体系中建立了一院制下设立常设委员会的体制。在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个。宪法关于全国人大和常委会职权的规定并不清晰，使用了一些不明确的概念，并且宪法解释机关没有进行过宪法解释，这使得大会授权合宪与否、常委会越权与否变得扑朔迷离，很难作出唯一的结论。〔20〕 1986年全国人大常委会工作报告中指出： 常委会也注意严格依法办事。
〔8〕 在宪法草案的全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。从民主主义的内在要求来看，它不能容忍任何机关侵犯人大的最高地位。
按照这一法理，国家机构的设立及其职权的配置等应由全国人大以法律的形式进行，在立法尚有较大困难的情况下，至少要由全国人大以决定的形式来处理。七、回归宪法文本，维护全国人大的宪法地位 社会主义法律体系形成后，中国的法治发展将面临新的挑战与转型，法律实施、法律适用与法律解释将成为法治国家建设的核心任务，其中宪法实施又是整个法律实施的基础与关键。
（2）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选。凡是按照宪法和法律规定应由全国人大审议、决定的事项，都提请全国人大审议。
（二）主要原因分析 之所以会逐渐形成这种结构性变革，原因多种多样，既有主观的原因，也有客观的原因。1978年宪法延续了1954年宪法的规定。然而，在随后的三十年里，特别是近十年来，人大的内在构造实际上却逐渐发生了重大而不易为人察觉的变化，宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的政治现实的冲击，造成最高国家权力机关地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。胡乔木在给中央书记处《关于修改宪法的几个问题》的报告中，提出了人大制度的改革建议，其中第二项内容是全国人大组织可考虑分设社会院和地方院。
〔42〕 甚至在人大常委会的报告中也出现全国人大和常委会作为最高国家权力机关……等与文本相违背的表述。在1982年宪法修改过程中，同样也对人大的宪法地位给予了高度关注，并力图从体制上预防常委会对全国人大职权的侵犯。
面对三十年的悄然变革，我们不能不对人大的内部构造进行反思，进而作出必要的抉择。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。
〔43〕对于（3），有学者认为，确定是否属于部分补充修改范围，应至少有两项标准，第一是内容标准，既不得修改法律的指导思想、基本原则，也, 不得修改根本, 性, 的条文。〔41〕后来，这一观念有细微变化。
这里突出的问题是：（1）何为基本法律？常委会能否制定基本法律？（2）常委会制定的法律与大会制定的法律之间有无效力差别？（3）常委会补充修改大会制定的法律的界限在哪里？这些问题在宪法文本上都难以得出确定无疑的答案。宪法关于全国人大常委会的监督权规定有很多：第一是监督宪法的实施，第二是监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，第三是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，第四是撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，第五是听取国务院工作报告。〔37〕 （二） 《监督法》与常委会的监督权 大会的监督和常委会的监督所依据的法律是不同的。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化。
〔19〕, , 1985年全国人大常委会工作报告中指出： 一九八四年九月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，以后委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，提请这次大会审议。宪法第62条第2款明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，而常委会则在此之外制定法律。
第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。1954年宪法规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免。
专门委员会的职权不应限于目前的研究、审议和拟订，还应继续扩充至具有监督权、调查权、提案权等实质性权力，能独立地代表全国人大行使某一方面的职权。3. 实施机构的调整，保障全国人大职权行使的有效性。